樂魚買球官網_三網融合的利益沖突、對應策略的路徑創新

自2010年1月國務院常務會議具體三網融合的時間表以及2010年7月開始月試點以來，三網融合工作有數部分實質性進展，三網融合第二批試點城市名單也于2011年12月31日發布，三網融合的總體發展方向和改革重點已獲得基本共識。但是，從一年多的試點工作來看，三網融合工作前進更為較慢，多個城市及地區的廣電部門和電信企業都經常出現利益沖突現象。其根本原因，依然是涉及部門和行業對既有利益不愿退出。三網融合是新的生產力變革，必定牽涉到到監管體制等上層建筑[1]。

如果產業規制問題得到解決問題，三網融合工作前進較慢甚至陷于衰退的現象可能會現身。產業規制不謀而合本質，是在市場中通過政治強制力的制度決定構建建構租金和分配租金的過程，這種社會資源的再行分配過程，必定受到利益集團的影響[2]。探究我國三網融合進程較慢的制約因素，特別是在是與利益集團涉及的非市場因素，對于研究并完備基于產業融合的規制重構理論有十分典型的案例意義；同時電信業作為我國體制改革更為順利和市場化程度較高的傳統壟斷行業之一，在與廣電業融合的過程中，能否貫徹實踐中頂層設計理念從而解決問題規制重構中的利益沖突問題為其他行業發展及產業融合帶給糅合意義和產生示范作用也將淪為學界注目的最重要問題。

一、三網融合的制約瓶頸：利益集團與監管者的博弈論困局改革開放以來，尤其是20世紀90年代以來，我國傳統的壟斷性公共事業皆展開了有所不同程度的市場化改革和監管體制改革，新的利益集團也在大大分解。但是，電信業和廣電業分離出來發展的狀態仍然持續到了今天，導致現有的分業監管格局。

可以說道，我國三網融合工作前進較慢的根本原因是利益集團的博弈論與監管體制導致的。每個利益集團可以利用自己所不具備的討價還價的機會、手段與能力展開市場競爭，甚至部分利益主體可以利用國家頒發的獨占權利，在資源與利益分配中占有不利或者支配地位，將一部分本應當歸屬于其他利益集團的利益或者公共利益移往到自己手中。三網融合工作的前進對各個利益主體來說都是一次利益格局重新分配的機會，在此過程中，不論是在政府層面還是市場層面，各個利益集團一定會再次發生大量的博弈論不道德。

要理解利益集團的博弈論不道德，首先應當理解各利益主體的優勢資源與利益表達意見。(一)電信產業和廣電產業的市場化程度以及發展程度有所不同自20世紀90年代以來，我國電信產業經歷了三次大的結構重組，已基本已完成市場化改革，在語音通信市場和數據通信市場都構成了競爭更為充份的市場格局。

經過將近二十年的市場化改革，電信運營商累積了比較非常豐富的市場運營、競爭和網絡建設與管理經驗。而廣電業由于其類似的政治性和社會性，仍然保持著嚴苛的政府運營和監管體制。

廣電產業長年享有區域獨家獨占的地位，政企不分、條塊分割等現象更為相當嚴重，尚不國家級的有線網絡公司對廣電業網絡資產展開統一管理。因此，在三網融合過程中，涉及企業的市場成熟期程度有較小差異，市場的力量還無法充分發揮。

(二)涉及市場主體不存在各自的利益表達意見三網融合的過程牽涉到多家電信運營商、各地廣電運營商和涉及軟硬件提供商等市場主體。我國電信業經過多次市場化改革和重組之后構成中國電信、中國移動和中國聯通三大電信網絡運營商，它們都享有全國性的相同電話網絡和移動電話網絡以及寬帶網絡，都需要獲取語音服務以及數據服務，但不具備獲取電視視頻服務的網絡基礎和運營牌照。

而有線電視網絡則主要由集中在全國各地的廣電運營商所經營，主要獲取電視視頻服務，但不具備獲取雙向通信的語音服務和數據服務的網絡基礎和運營牌照。在當前的市場競爭格局中，電信運營商和廣電運營商的競爭主要反映在寬帶基礎設施、網絡掌控平臺和服務模式等方面，就各自優勢來言，電信運營商享有互聯網寬帶出口和IDC(互聯網數據中心)資源而廣電部門則享有內容制作與播控權。雙方都把自己所享有的獨占資源視為核心優勢，皆想要在保持各自核心業務不被對方染指的前提下掌控更好的優勢資源，如表格1(聞下頁)右圖。

三網融合將給廣電產業，尤其是廣電的有線網絡帶給相當大的壓力，對其產業利益構成較強的沖擊；忽略，電信產業則把三網融合看作是擴展業務和市場、減少收益的絕佳機遇，因此，三網融合帶給的產業利益沖突是其進程艱苦而交錯的顯然所在[3]。(三)行業監管者確保部門利益以及職責有所差異三網融合工作牽涉到多個政府機構如工信部、發改委、國家廣電總局、國資委、中宣部以及地方廣電部門和各地通信管理局等，各個部門的職責不盡相同但卻有所交叉，如表格2右圖。廣電系統歸屬于宣傳部門，按照事業單位體制運作，其管理現狀為條塊結合、以塊居多的雙重領導結構；電信系統則歸屬于產業部門，按照企業體制運作，其管理層面的基本特征展現出為以工信部為監管核心，集中于、橫向的模式。電信監管部門和廣電部門在互聯網寬帶接入業務、IDC業務、IPTV業務等方面，都有各自部門的規章制度與行政管理規范。

因此，在三網融合工作前進過程中，部門利益使得雙方都不不愿退出自己固有的監管權力，這種利益沖突使得這項工作陷入困境。同時廣電總局肩負內容監管的職責，使得三網融合的監管體制改革更為簡單脆弱。

由此看來，監管體制的改革應當有更加高層次的規劃與設計，對涉及許可工作和權力抗衡機制應當有更加明晰不切實際的構架與實行。二、基于利益沖突視角的三網融合體制改革的路徑自由選擇利益集團不道德的影響以及利益集團實力的不平衡給社會福利帶給的凈損失等負效應淪為了經濟學重點注目的內容[4]。在我國三網融合體制改革中，各方利益主體的利益沖突使得這項改革工作展開更為較慢，在一定程度上傷害了公共利益。

如果要把利益沖突掌控在合理范圍之內，必須進行改革手段的自由選擇和頂層的制度決定。對照我國對三網融合體制改革的階段性的目標決定(聞表格3)，可以從市場運營和政府監管兩個層面探究掌控利益沖突的路徑自由選擇。

從市場層面來看，廣電運營商和電信運營商都掌控核心資源，都有各自的利益表達意見。政府所必須做到的就是將這種利益表達意見變為長時間的市場博弈論。不受過去傳統管理體制束縛和技術手段容許，雙方沒開始展開長時間的市場競爭與合作，從而陷于博弈論的困局。

只不過對于雙方運營商來說，三網融合的實際內涵已不是合一而是趨同，并不不存在行業并吞的情況，而是廣電業和電信業在寬帶技術和業務上的大大趨同為原本并存的產業在新的環境下的競爭與合作奠下了扎實的基礎。就三網融合目前的情況來看，明確的路徑自由選擇就是培育成熟期的市場主體，積極開展雙向轉入試點，希望僅有業務競爭(聞表格4，下頁)。

在市場運營體制改革初期，可以按照國際慣例，使用不平面管制的手段，對廣電企業展開扶植以保持市場格局和利益的平衡。從政府監管層面來看，部門利益的制約早已淪為三網融合工作體制改革的僅次于阻力(張昕竹，2011)。政府欲求性的部門利益收縮以及部門利益博弈論的不存在很有可能造成公共利益的缺陷和資源的浪費。

如果集團利益和部門利益最大化淪為公共決策的關鍵影響因素，公共行政權力和公共利益將遭更為相當嚴重的傷害。三網融合工作某種程度受到強勢利益集團和部門利益的制約。

從目前來看，工信部、廣電總局、國資委、發改委和地方政府等皆不存在自身的利益表達意見和策略自由選擇。根據英美等發達國家的融合監管經驗，可以把牽涉到電信業和廣電產業的網絡運營與監管權、內容播控權、軟硬件標準權、市場準入等事權整合在一起，在一個部門之下來決策，可以增加博弈論和談判成本，很快推展產業的融合(聞表格5)。從中長期來看，我國應當逐步創建起創建適應環境三網融合的體制機制和構成職責明晰、協商流暢、決策科學、管理高效的新型監管體系。

針對三網融合監管體制的現階段改革路徑，張昕竹(2011)指出，更進一步前進三網融合必須首先解決問題頂層設計問題，特別強調改革的領導力問題。第一，側重宏觀戰略規劃與設計。頂層設計在原先系統工程習中的概念就是自高端開始的總體設想和設計[5]。

就我國三網融合現狀來說，有數具體的時間表和任務目標，但總體框架和近期實行步驟之間的對立還須要更進一步解決問題。對于規制重構來說，不應反映的是一種整體思維，即所有的任務決定都指向最后戰略目標，需要掃除既得利益者的阻礙，減緩推展體制改革，全面實現三網融合發展。第二，改革路徑自上而下。

頂層設計特別強調的改革路徑自上而下，并不是說道憑空設想，而是對實踐經驗和理論研究的凝練與提高，是一種理性總結。對于產業融合的規制重構問題，不應著重強調執行力，將頂層設計的藍圖實施于實際工作，自上而下推展監管體制改革。

三、產業融合背景下的規制重構理論與模式特征(一)融合背景下規制重構的定義、目標與任務20世紀90年代曾在世界范圍內引發過公共事業私有化和市場化的規制重構浪潮。當時的規制重構并不是新的規制或者其本身的演化，而是通過必須的制度改革來構建放開經濟性規制和對社會性規制及行政規制的再行規制的混合(陳富良等，2010)。

如今規制重構的概念早已有所變化，在技術融合和產業融合的背景下，政府固有的管制框架早已顯得不完備，與市場的運營機制早已不協商，之前固有的分業監管體制造成利益集團反感的利益沖突不道德淪為體制改革和市場發展的僅次于阻力。此時如果需要根據資源配置線性規劃原則和交易成本最小化原則，對政府規制進行改革如通過管制機構修復、增強管制管理、管制政策和法律的制訂等手段使得政府監管體制與市場運營再度超過互相適應環境，就已完成了規制重構。技術的融合將造成企業運營模式的轉變，技術供給和市場需求將從兩方面轉變產業的邊界和屬性，適當的基于原先產業屬性創建的監管體制也不應隨之而轉變。

當技術融合和新的業務不斷涌現的時候，規制重構就淪為影響市場發展的關鍵因素。此時中央政府的政策將大大前進技術融合和業務創意，同時技術融合和業務創意也終將推展監管體制進行改革，構成互相適應環境的格局。這一關系能用圖一(聞下頁)回應。規制重構不同于市場的增量式改革，不屬于帕累托改良。

在融合背景下，無法在不看清原先的部門利益的條件下推展改革，因此無論是減緩法律、改革監管機構、管制管理還是希望競爭都必須利用頂層設計，都應當側重掌控利益沖突和保持權利抗衡。積極開展實際的規制重構工作，必需統籌兼顧，建構總體框架，奠定改革目標、任務和保障機制。圖一　技術融合、產業融合與規制重構的關系1.減緩法律工作汲取國外發達國家在傳統獨占事業中的改革經驗，都是法律先行，再行依據法律在展開規制重構如調整管制機構、管制管理和產權改革等。

涉及法律法規的創建需要使得市場參予主體構成具體的預期，增加不確定性，并且需要增加政府對市場的直接干預，使得各參予主體在法律的框架下公平競爭。在涉及法律工作中，對管制者的許可與權力抗衡的制度設計將淪為最重要內容。

2.推展監管機構調整政府不存在的前提是獲取和維護公共利益。因此，政府在展開任何活動時都必需掙脫部門利益，通過機構調整可以增加博弈論成本和談判成本，確保公共利益。隨著產業管制大大放開的趨勢，規制機構是設于政策主管部門之下還是設于立法機構之下將淪為影響權力抗衡的最重要因素。

3.完備管制管理規制者不存在欲求性，規制者的不道德目標在很多時候與公共利益不相符，這也是造成部門利益沖突相當嚴重的最重要原因之一。從我國目前的情況來看，規制者具有相當大的權利量裁權，強化對規制者的監管十分最重要。

從目前來看，我們可以采行強化法律執法人員工作、培育消費者集團、決策程序透明化、增強規制允諾等手段已完成管制管理。4.希望市場競爭技術成熟期之后，市場將淪為產業發展的主要前進力量。

希望市場競爭放開管制根本就是我國涉及公共產業改革的最重要目標。充分發揮市場的起到，希望僅有業務性質的市場競爭，將各個企業的利益表達意見掌控在合理范圍之內，使企業的逐利不道德淪為長時間的市場不道德。(二)產業融合背景下規制重構的保障機制建構與現實意義技術融合和產業融合彰顯了規制重構新的含義。

在產業融合的背景下，面臨新的市場環境我們必須建立相應的管制框架和實行有效地的管制政策，必須對規制重構的機制建構和現實意義更進一步的辯論。1.法律約束機制即以法律的形式對規制重構的諸原則，還包括管制職能區分、管制許可、管制程序及其半透明機制等作出明確規定，以確保管制的有效地實行和管制目標的最后構建，使管制權力及其實行有法可依，并盡量地增加管制的任意性，制約管制的機會主義不道德[6]。就目前來看，三網融合尚不全國性的法律法規，各監管機構都是依據本部門的管理條例行使權力，沒具體的法律許可。

法律工作早已淪為體制改革迫在眉睫的任務。2.權力分配與抗衡機制在融合背景下，為有效地界定政府與管制機構的職能，構建有效地的管制管理結構決定，必需展開完備規制重構的權力分配與抗衡機制。

通過權力分配可以讓多個機構同時享有管制和監督的權力，互相構成抗衡的局面。但是不會經常出現權利沖突和扯皮成本，目前我國三網融合工作前進較慢、部門利益沖突相當嚴重就有這方面的原因。但是如果權力過分集中于，沒構成抗衡的權力格局，則不會減少規制者的機會主義不道德和減少企業俘虜管制者的成本。

有效地界定政府與管制機構的職能，完備權力分配和抗衡機制淪為規制重構的最重要目標。3.回避過度介入機制規制活動應該最大限度地將放開管制作為管制機構的工作目標和任務。當前通信產業的大自然獨占屬性早已有所弱化[7]，適當的基于大自然獨占屬性的通信產業的嚴苛管制政策也就喪失了理論和現實依據。

合理區分政府與市場的邊界也是我們應當思維的最重要問題。通過削減管制者的權利量裁權和增加監管者對企業的直接干預，可以有效地增加管制者被俘虜的可能性和僅次于程度的充分發揮市場的資源配置起到，同時也可以增大尋租成本從而增加利益沖突。

4.獨立性機制和專業性機制創建專業的享有具體法律地位的獨立國家監管機構，不但是確保我國公共事業監管政策實行不具備專業性和法律效應的先導條件，而且也是產業融合工作成功前進的基礎。按照國際通行的規則，管制機構不應向代表公眾利益的立法機關負責管理而不是向政府部門負責管理；管制機構不應具備獨立國家的財政來源，如國家財政撥款，以確保其運作的獨立性，增加對其他部門的倚賴；管制機構受聘用具備經濟科學知識和涉及技術科學知識的專業人士以及對監管部門工作人員供職獨立性的約束，以減少政策的政治性，影響管制效率。四、基本結論與救贖所有的生產力變革都會帶給生產關系的變革，而在變革當中，利益集團的博弈論將不會淪為改革的僅次于阻力。

研究三網融合所帶給的產業規制重構問題，辯論基于頂層設計理念的規制重構理論，不利于總結實際經驗，掃除既得利益的阻礙，減少改革告終的可能性。這里明確的結論與救贖有以下幾點：(一)體制改革應當有堅毅的政治確保體制改革不是增量式改革，必定不會看清到一部分人的切身利益。

因此，在改革目標早已奠定的情況下，改革領導者應當有不具備改革熱情和改革領導力，并特別強調政治紀律作為改革的基本保障，拒絕自上而下不具備極力的執行力，從而推展改革展開。政府體制改革不應以公共利益為出發點，協商各方利益，具體區分和嚴苛規范各部門和各級政府在體制改革中的責任和權利，完備監督體制。

對三網融合來說，可以依賴有數的國家信息化建設領導小組，很快建構三網融合領導機構和工作機制，使之需要成功協商各個利益集團的利益和資源較慢推進改革。(二)融合監管是目前規制重構最不切實際的制度決定為適應環境技術融合和業務融合的趨勢，增進產業和市場的發展，必須有一個統一的規制框架來解決問題部門各自為政的問題，突破部門利益的制約。

創建專業的享有具體法律地位的融合監管機構，不但是確保三網融合各項監管政策實行不具備專業性和法律效應的先導條件，而且也是確保監管機構需要公平公正的遵守監管職責的制度基礎。隨著體制改革不斷深入，這種融合監管也合乎我國大部制改革的方向。

(三)管制放開仍然是公共產業改革的方向特別強調頂層設計和政治確保，并不意味著展開規制重構不會不斷擴大政府的職能和邊界，而是指政府內部體制改革改變政府職能必須的條件和基礎。管制放開仍然是我國公共產業體制改革的方向，市場力量對配備資源的基礎性起到應當更進一步充分發揮。

對于三網融合工作來說，在合理區分政府與市場邊界之后，市場主體的競爭與合作不道德不會自動再次發生，從而促成三網融合的全面實現?？钦埱髽嗣鱽碓?。

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